一、从“增量扩张”到“存量更新”：城市发展逻辑的历史性转型

中国的城市更新政策经历了从“三旧改造”到“城市更新”的阶段演变。2009年广东提出“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造，以提升土地利用效率为核心，强调连片开发、规划先行，但在实践中出现了过度依赖地产开发、脱离城市战略、破坏风貌等问题。2015年广州设立全国首个城市更新局，标志着更新治理逐步制度化，“微改造”作为新理念应运而生。2021年住建部《关于防止大拆大建的通知》首次明确拆建比、就近安置等硬性指标，纠正此前“千篇一律”的开发倾向。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），作为新时代城市更新政策的“纲领性文件”，它首次以全国统一的视角对城市更新全链条进行顶层设计，提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，明确提出“老城不能再拆”，全面转向以品质提升和风险防控为导向的系统更新模式。

二、深化改革突破：构建“政府-市场-公众”三位一体新机制

在推进城市更新的过程中，如何解决“钱从哪来”“地怎么用”“谁来做”“谁受益”的结构性难题，一直是制约政策落地的核心障碍。《意见》通过一系列改革举措，试图为城市更新构建可持续的机制基础。

土地制度破冰：用“清单+转换”机制重构空间使用逻辑。

不同于以往更新改造工作都往做高容积率方向走的粗放做法，2025年政策提出以“土地混合开发利用”和“用途依法合理转换”为核心的精细管理逻辑，并且提出用途转换和兼容使用的“正面清单、负面清单和管控要求”，以及“容积率转移或奖励政策”，引导城市更新向更高质量更精细化管理的方向前进。

金融机制贯通：中央+地方+资本市场多元联动。

本次《意见》构建了由“中央预算内投资+超长期特别国债+地方专项债+REITs”等组成的复合型投融资机制，形成了资金来源的“组合拳”。同时，政策要求“优先实施城市资金能平衡”的项目，这在“项目筛选逻辑”上要求项目主体更加重视财务平衡测算和事前论证，从而建立更新项目的财政可持续性闭环。

公众参与与共建机制初步制度化。

城市更新类项目长期面临“民意阻力+操作碎片”的两难困境，尤其是在老旧小区加装电梯、城中村规划重构等问题上，居民意见分化严重。此次《意见》将“居民为主体”列为实施路径，鼓励通过街道社区组织“共建议事会”，引导居民、规划师、社会组织全过程参与，探索共谋、共建、共评的新模式。这对提升政策合法性与治理效能具有长期价值。

三、明确政策分野：2025年《意见》与旧政策的继承与突破

相较于2015年“微改造”主导阶段和2021年“拆建比限制”文件，本次《意见》在以下几个方面实现了显著突破：

首先，政策立场更加明确。“老城不能再拆”虽首次写入中央文件，但其规范对象并非泛指“老城区改造”，而是明确针对文化遗产类空间的保护。配套的“先调查后建设”“先考古后出让”等机制，是对2021年“禁止拆真建假”等原则的制度性延伸。

其次，任务体系更加完整。《意见》将“既有建筑改造、小区整治、城中村改造、基础设施提升、生态修复、历史文化保护”等八项任务并列提出，并细化了实施路径。例如在“城中村更新”部分，新增“老旧火车站与周边街区统筹改造”，是对片区联动治理逻辑的首次制度表述。

此外，在制度创新上，《意见》首次将“居民共建共治”与“片区策划”纳入操作框架。明确“专项规划—片区策划—项目实施”三层路径，打通了规划—资金—执行链条的逻辑闭环。

四、从愿景到操作：八大任务体现治理模式的系统跃迁

《意见》所提出的八项主要任务，不仅是对城市更新不同维度的细化部署，更体现出城市治理理念从“碎片推进”向“系统统筹”的跃迁。与以往政策相比，这八项任务在内容和方法上都有明显的升级。

在“既有建筑改造”方面，政策首次将C级与D级危房区别处理，提出抗震加固、分类改建等方式，既延续了2021年对拆建比例的限制，也通过“一屋一策”的手段强化历史建筑的分类保护。

“老旧小区整治”部分，则将治理焦点从基础设施改造延伸至“长效管理机制”建设，强调居民自治与改造成果维护，是对“微改造”理念的制度化再造。

而“城中村改造”方面，《意见》不仅沿用了“一村一策”“拆整结合”等方法，还特别提出“城市资金能平衡”的原则，实质上为广州、深圳这类资金压力大的特大城市划定了财政安全边界。

此外，“完整社区建设”“城市功能完善”也从“配套补短”升级为“空间优化+公共服务重构”的双重路径，明确提出社区服务空间整合、居民全过程参与的治理机制，为未来片区活力营造提供方向。

在“基础设施提升”与“生态修复”方面，《意见》引入“生命线工程”“应急联调机制”等关键词，重视突发性风险的联动响应，体现对极端事件下城市韧性的考量。

最后，“历史文化保护”条目明确了“居民为主体”的保护机制，确立“先评估后建设”的审查路径，是中央层面首次在文化资源活化中强调社区共建角色，具有高度政策进步性。

附：政策要点

主要目标：到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

主要任务：加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化；

保障支撑：建立健全城市更新实施机制；完善用地政策；建立房屋使用全生命周期安全管理制度；健全多元化投融资方式；建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式；健全法规标准。

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